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La economía egipcia: Aplicando las recetas del FMI Las incertidumbres sobre el futuro político del régimen si se cumplen las medidas liberalizadoras condicionan la transición económica egipcia (Artículo publicado en Nación Árabe, núm. 41, Primavera de 2000). Pedro Rojo La nueva economía egipcia tutelada por el Fondo Monetario Internacional ha ido desarrollándose lentamente, haciendo frente a las reticencias internas que se oponen a cualquier cambio que pueda hacer peligrar el status quo actual, y a las críticas que le acusan de ser un programa enfocado estrictamente a hacer posible el pago de la deuda a los acreedores extranjeros, olvidándose del pueblo egipcio. Los progresos de la nueva economía egipcia pasan por haber creado dos sistemas paralelos en contradicción constante. Por una parte sobrevive, aunque mermado, el antiguo sistema de Estado rentista y por otro aparece el capitalismo occidental cuyo referente es el Mercado. El acercamiento de Egipto a EEUU en busca de un tratado de paz con Israel tras la guerra de 1973 no sólo significó un giro en lo político, sino también en lo económico. Los primeros pasos hacia el librecambio los dio, tímidamente, Anuar el Sadat a finales de los años setenta con el Infitah o política de puertas abiertas. La teoría de esta nueva orientación económica defendía el aumento de las exportaciones, la inversión extranjera, el papel del sector privado y la liberalización del comercio. Si a estas medidas se le añade la estabilidad macroeconómica tenemos la receta que el Fondo Monetario Internacional (FMI) viene recomendando a Egipto desde mediados de los ochenta. La herencia de veinte años de socialismo y el miedo a los cambios sociales y en las estructuras de poder que podrían derivarse del nuevo orden económico fueron losas demasiado pesadas que malograron los cambios necesarios para avanzar hacia el librecambio. Tampoco su nuevo aliado veía como una prioridad la reforma económica, ya que su principal objetivo era el mantenimiento del acuerdo de paz firmado con Israel en 1979 y la estabilidad del régimen egipcio. Estos dos factores explican buena parte del lento y a veces contradictorio camino que recorrerán las reformas económicas hasta nuestros días.
La dualidad del sistema económico Las medidas parciales que se tomaron dieron como resultado la convivencia de dos sistemas. Por una parte la gigantesca maquinaria del Estado seguía dando trabajo a la mayoría de la población activa, subsidiando alimentos y servicios, mientras que paralelamente surgía una nueva clase de comerciantes dedicados principalmente a la exportación e importación de bienes de consumo, al amparo del levantamiento parcial de las restricciones que existían sobre el sector privado y de sus buenas relaciones con el régimen. Posteriormente los más importantes de estos hombres de negocios darían lugar a los grandes imperios económicos de los noventa. Otro fenómeno de los primeros años del Infitah fueron las empresas islámicas de inversión. Se trataban de empresas especulativas que atraían el floreciente dinero que provenía del boom del petróleo y de las remesas de inmigrantes egipcios, ofreciéndoles unas ganancias de hasta el 34 por ciento. En 1988 estas empresas se desmoronaron dejando a cientos de miles de trabajadores sin el fruto de varios años de trabajo y a varios bancos al borde de la bancarrota. Esta quiebra sería el preámbulo del colapso del ambiguo sistema económico. La apertura al comercio privado aumentó el déficit por cuenta corriente de los 5 mil millones de dólares en el año fiscal 1983-84 a 7,5 mil millones en 1988-89. La deuda exterior alcanzó en 1990 los 50 mil millones de dólares. El descenso de los precios del petróleo de mediados de los ochenta (junto al textil los principales bienes exportables del país) y la caída de las exportaciones no tradicionales, carentes de competitividad en el mercado internacional, unido al citado incremento de las importaciones tuvieron como resultado la ruina de las cuentas del Estado. La inflación subió por encima del 20 por ciento, el programa de ajuste estructural presentado por el FMI en 1986 no fue cumplido, por lo que no se aprobó el acuerdo sobre la moratoria de la deuda en un momento en el que Egipto ya no podía hacer frente al pago de su deuda exterior. En 1990 el gobierno egipcio, acuciado por todo tipo de presiones y desequilibrios económicos, necesitado de nueva financiación exterior para poder mantener el ritmo de sus importaciones de las que dependía su seguridad alimentaria, acepta un nuevo Programa de Ajuste Estructural (PAE). Desde este momento hasta la actualidad la relación del ejecutivo egipcio con los organismos financieros internacionales irá pasando por distintas fases de tensión coincidiendo con las negociaciones sobre la aplicación y cumplimiento de las medidas recetadas por el FMI y el Banco Mundial (BM). Las líneas maestras del PAE presentado a Egipto siguen las directrices de la ortodoxia librecambista exportada por el sistema económico dominante, allí donde aterriza sin variar sus exigencias y soluciones en función de las características de cada caso concreto, lo que debe solucionar los problemas de un pequeño país centroamericano como Guatemala, sirve para un gran país norteafricano como Egipto, o uno del África Negra como Mozambique, o asiático como la India. Los pasos a seguir están claros: Estabilización macroeconómica. Prioridad absoluta a los números que reflejan la inflación, la cuenta corriente, el déficit presupuestario y los tipos de interés. Realizar una política macroeconómica que fomente la iniciativa privada, se abra a la inversión extranjera, y genere el marco adecuado de seguridad y eficacia para que la libre competencia pueda funcionar a pleno rendimiento, sin interferencias. Privatización de las empresas públicas; reformar las relaciones entre las empresas públicas, los bancos y el gobierno; y liquidar las empresas públicas económicamente no-viables. Liberalización de los precios locales en tres años, lo que significaría eliminar los subsidios del Estado a artículos de primera necesidad (pan, azúcar, te, etc.), fuentes de energía populares (queroseno, gasolina, etc.) hasta que sus precios alcancen los niveles internacionales. Liberalización del comercio exterior, eliminado las distorsiones creadas por el sistema económico controlado (aranceles y otras medidas proteccionistas) y dejando que sea el mercado internacional y el sector privado quienes marquen los precios y las empresas que sobrevivirán en él. Creación del Fondo Social para el Desarrollo para paliar en lo posible los costes sociales del PAE, sobre todo dirigido a ayudar a los trabajadores que serán despedidos de las empresas públicas que sean privatizadas. Los fondos con los que debería nutrirse este programa procederán de los donantes internacionales, principalmente UE y EEUU.
Reformas económicas y democracia Una de las premisas bajo las que el FMI y el BM venden sus programas de ajuste estructural y que en el caso egipcio parece olvidado es que las reformas económicas traerán por si solas una mayor democratización del país donde se implanten. Si algo ha caracterizado el panorama político egipcio de los últimos diez años ha sido todo lo contrario. Aunque este artículo se centre en la realidad de la aceptación del camino hacia el librecambio que ha decidido tomar Egipto no queremos dejar de recordar, aunque sea brevemente, la creciente corriente de economistas y pensadores que ofrecen alternativas al modelo económico que exportan las autoridades con sede en Washington. La base de las críticas está en que precisamente los países que más esfuerzos tienen que hacer para adaptar sus economías, y por lo tanto más costes les representa la nueva economía, son los que menos tienen, y los que menos participan en la toma de decisiones del nuevo sistema en formación. Este nuevo sistema de intercambios comerciales se está construyendo según los intereses de los países más ricos que exigen a economías infinitamente más débiles que se abran para poder exportar sus productos y su capital, cuando la historia del librecambio en occidente se ha ido forjando durante más de un siglo de luchas proteccionistas y perfeccionamiento del sistema. El caso más claro de esta desigualdad de intereses es la disputa en torno a la agricultura. Si el librecomercio se aplicase tal y como se supone que es Europa y Japón dejarían de producir alimentos para dejar que fuese el Sur, con ventajas comparativas en este sector, quien exportase y abasteciese estos mercados. Pero en realidad ocurre todo lo contrario. Los excedentes agrícolas europeos subvencionados son exportados al resto del mundo sin que en la Ronda de Uruguay de 1993 se abordase la problemática del dumping en los productos agrícolas que merman no sólo la posibilidad de exportación, sino de producción de los países tradicionalmente agrícolas. Algo parecido, aunque en vías de solución, ocurre con las exportaciones textiles limitadas voluntariamente por los países en desarrollo. Dado que el desarrollo de este tema necesita uno o varios artículos más vamos a limitarnos a citar algunas soluciones propuestas como alternativa al desarrollo de las sociedades (no sólo de la economía) por esta otra corriente de pensadores. La idea principal sería devolver al ser humano al centro de atención del modelo, descendiendo al Mercado de su encumbración de deidad. Desarrollo endógeno, un reparto de tierras que las haga productivas para sus trabajadores, un mayor acceso a la educación, un sistema de tarifas arancelarias preferentes que permitan a las empresas de países en desarrollo tener alguna posibilidad de competir en el mercado mundial, fomentar el comercio regional entre países con características económicas parecidas como motor de arranque hacia el comercio exterior, la aplicación de la tasa Tobin, o el comercio equitativo que favorezca "las relaciones directas entre productores, en primer lugar del Sur y consumidores, sobre todo del Norte".
El Programa de Ajuste Estructural Desde la aceptación del ejecutivo egipcio del PAE las discusiones sobre el ritmo de aplicación del mismo han sido constantes. A lo largo de estos 10 años las peticiones egipcias para rebajar las exigencias y los plazos del Programa se han visto respaldadas en muchos casos por EEUU, que considera a Egipto como una pieza clave para la seguridad y estabilidad de la región. Para Washington, como ya ocurrió con el Infitah, la estabilidad del régimen de Mubarak tiene prioridad por encima de cualquier otra consideración, ya sea en el desarrollo democrático o la profundidad y ortodoxia de unas reformas económicas que puedan desencadenar desencanto social. El otro gran actor en el seno los organismos financieros internacionales es la Unión Europea, cuyos intereses en la zona son similares, estabilidad por encima de cualquier otra premisa. Las exportaciones europeas a Egipto son cuantiosas, siendo su balanza comercial muy favorable. La eternamente pospuesta firma del tratado de Asociación Euro-Egipcia sigue sin efectuarse, lo cual no es óbice para que los intercambios comerciales sigan creciendo y se siga manteniendo la fecha de entrada en vigor de la Zona Mediterránea de Libre Comercio en el 2010. Las medidas que habían de traer cambios profundos en Egipto (en el sistema de trabajo, salarios, hábitos de consumo y de vida, empeoramiento de las condiciones de vida de gran parte de la sociedad) fueron administradas en dosis más livianas de lo que ha ocurrido en otros puntos del mundo, pero como veremos sus efectos serán profundos en la sociedad egipcia. Las presiones del FMI para que diesen comienzo las primeras medidas para recortar subsidios y privatizar el sector público tenían como contraparte la reestructuración de parte de la deuda. En mayo de 1990 fue presentado el "Programa de los 1.000 días", en el que se recogían vagas intenciones sobre las medidas a tomar. Las primeras se tomaron sin previo aviso: el aumento de precios de elementos de primera necesidad en un 40%, o los productos farmacéuticos en un 20%. El FMI exigía la total eliminación de subsidios en cuatro meses. Las clases más desfavorecidas, las principales afectadas por esta subida, provocaron disturbios en varias ciudades lo que frenó momentáneamente las siguientes subidas hasta mayo de 1991, cuando le tocó el turno a los carburantes. La apuesta por el sector privado se apoyó en una serie de medidas entre las que destacan la liberalización del crédito, la reorganización de la bolsa y el esfuerzo por desdolarizar la economía unificando los distintos tipos de cambio frente al dólar. La apuesta exportadora se basaba en la iniciativa privada, intentando diversificar la gama de productos, apoyando otras exportaciones distintas a las materias primas, como los productos semi-elaborados. La participación egipcia en la Guerra del Golfo en el bando occidental significaría un cambio radical en la estructura de su deuda externa. EEUU perdonó los 7,1 mil millones de deuda militar bilateral que Egipto tenía contraída, como contraprestación al apoyo egipcio en la campaña contra Iraq. En pleno conflicto, en noviembre de 1990, el Club de París decidió condonar el 50% de la deuda externa egipcia. Estas medidas, sumadas a las nuevas ayudas aprobadas por el Grupo Consultivo para Egipto de 8 mil millones de dólares para los años 1991-92 y 1992-3, le concedió un respiro y un mayor margen de maniobra al gobierno egipcio, frente a las acuciantes demandas del FMI para que siguiese avanzando en las reformas. La ayuda financiera a Egipto durante los primeros años del PAE siguió siendo un apoyo fundamental las finanzas egipcias. La ayuda total que el Grupo Consultivo concedió durante los primeros cinco años fue de 6 mil millones de dólares en ayuda no militar, a lo que hay que sumar los 2,1 mil millones anuales de ayuda estadounidense. En septiembre de 1994 los beneficios del alineamiento de Egipto durante la Guerra del Golfo siguieron llegando en forma de reducción de su deuda bilateral con Kuwait en 2,8 mil millones de dólares. La ayuda proveniente de los países del Golfo ha sido siempre difícil de cuantificar, debido al secretismo con que circula, pero se estima que la ayuda económica de esta zona a Egipto en los últimos 20 años es de unos 16,4 mil millones de dólares. Tras casi tres años de negociación en mayo de 1991 se llega a un acuerdo con el FMI por el cual se concede el primer crédito (372 millones de dólares) para hacer frente a las reformas económicas, lo que al mismo tiempo le abrió el acceso a otro crédito de 500 millones de dólares del Banco Mundial para ayudar a implementar la liberalización comercial. Este conjunto de ayudas permite a Egipto mirar a los siguientes tres años sin la ansiedad del pasado ya que el servicio de la deuda se redujo a algo menos de la mitad de los 3.000 millones de dólares de los años anteriores. En junio de 1991 se aprueba la Ley 203, con la que se desvinculaba a las empresas públicas de cualquier injerencia por parte de los ministerios, colocando al mando de ellas a hombres de la élite dominante, que más adelante serían unos de los beneficiados de su privatización. En estos primeros momentos se puso en marcha el mencionado Fondo Social, aunque no sería hasta 1993 cuando se le dota de contenido financiero (368 millones) destinado a suavizar los aspectos negativos de las reformas que abarcan desde ayuda sanitaria elemental hasta ayudas a las PYMEs, o en infraestructuras. En diciembre de 1994 había recibido otros 1,2 mil millones que ayudaron a crear 230.000 puestos de trabajo, si bien parte de estos eran eventuales. Para el año fiscal 1995-96 su presupuesto fue de 762 millones de dólares. A pesar de la importante función desarrollada por este fondo, no se salvó de las acusaciones de ineficacia y corrupción que recorren constantemente la administración egipcia. También es generalizada la opinión de que los recursos económicos con los que cuenta el fondo están lejos de las necesidades reales. Durante 1992 el gobierno egipcio volvió a dar prioridad a las soluciones a corto plazo, sacrificando parte de las medidas exigidas a cambio de una momentánea mayor estabilidad. A pesar de esta ralentización, posible gracias al alivio ofrecido por el Club de París sobre su deuda externa, ya no era urgente la activación de la segunda parte del crédito del FMI. Pero el camino comenzado en 1990 ya no tenía marcha atrás. Las reformas se podían retrasar unos meses como consecuencia de una determinada coyuntura, como la menor presión sobre el vencimiento de la deuda o sobre el cumplimiento de otros requisitos de estabilidad macroeconómica, pero el gobierno egipcio se halla en un camino en la que estos retrasos son sólo un respiro en una carrera de fondo con una meta cuanto poco incierta. En esta dirección en 1992 se continuó con la liberalización del comercio reduciendo la lista de productos que no podían ser importados (algunas tarifas arancelarias seguían estando por encima del 80% permitido por el GATT), y se aprobaron dos leyes que serían fundamentales en el camino hacia la nueva economía. La primera en aprobarse fue la Ley 95 que reformó el funcionamiento de los mercados financieros egipcios dándoles una mayor transparencia y agilidad reduciendo trabas e impuestos, a la vez que se creaba un organismo de vigilancia de los mercados financieros. Algunos detractores de esta reforma la ven como un intento de favorecer a las grandes corporaciones financieras y excluir a los pequeños brokers, al tiempo que critican la eliminación de los impuestos sobre beneficios, lo que merma la capacidad de recaudación del Estado y fomenta la especulación. Lo cierto es que a raíz de estos cambios la Bolsa de El Cairo ha crecido a un fuerte ritmo.
Reforma de la ley agraria La otra ley importante aprobada en 1992 fue la controvertida ley agraria (Ley 96), que reformaba las relaciones de la tierra vigentes desde la revolución naserista de 1952, inadecuadas para el nuevo sistema económico. Las propiedades habían reducido su tamaño máximo a 50 feddanes, la condición hereditaria del arrendamiento de la parcela, y la imposibilidad por parte de los propietarios de las tierras de desalojar a los arrendados mientras pagasen la renta estipulada, que se había mantenido inalterada desde 1952 al 1975, cuando se decidió que subiría, pero sólo al mismo ritmo de los impuestos que tenían que pagar los terratenientes. Este sistema propició una mayor fragmentación de las parcelas, hasta el punto de que ya no eran suficientemente productivas para mantener a una familia. Al imposibilitar la venta de las granjas, y por lo tanto la concentración de la propiedad, la modernización del campo egipcio ha sido imposible. La nueva ley libera los precios de arrendamiento de las parcelas, dejando que sea el mercado (o los propietarios) los que fijen la nueva renta a pagar (se calcula que un 315% más cara). Se barajan tres soluciones para el arrendado: llegar a un acuerdo sobre la nueva renta con el propietario de las tierras; comprar la tierra al propietario según el precio que éste establezca, para lo que contaría con la financiación de un banco estatal, el Banco Principal para el Desarrollo Agrícola; o ser recolocados en una de las parcelas de nueva creación en el Sinaí o en el Nuevo Valle (al sudoeste del país), esta última opción parece diseñada ex profeso para reclutar nuevos colonos para las nuevas e inhóspitas tierras de cultivo que el gobierno egipcio tiene planeado crear, dado que las dos primeras opciones parecen inaccesibles para la mayoría de la clase agrícola egipcia pauperizada por los bajos precios de los alimentos y la baja productividad. Ante el previsible descontento que esta ley iba a desencadenar entre los agricultores la fecha de entrada en vigor de la ley se situó en el 1 de octubre de 1997, dando tiempo a que se desarrollasen las negociaciones pertinentes para establecer la nueva relación terrateniente-arrendado. Durante los primeros meses de 1997 se produjeron serios enfrentamientos entre campesinos y la policía cuando los primeros protestaban por la inminente entrada en vigor de la ley con el resultado de 18 campesinos muertos y cientos heridos. Finalmente la temida fecha del 1 de octubre de 1997 no fue causa de nuevos enfrentamientos graves. La masiva presencia policial allí donde el propietario decidió desalojar a los arrendados y su familia, o los acuerdos a los que llegaron (multiplicando entre dos y tres veces la renta antigua) o la inmovilidad de los terratenientes que atrasaron la revisión de las rentas por miedo a un enfrentamiento evitaron problemas más graves. El aumento de la renta producida por sus tierras genera a los propietarios unos ingresos mayores que pueden, teóricamente, invertir en mejorar sus tierras con nuevos regadíos, más maquinaria, o comprar más tierras. Es todavía pronto para hacer balance de la nueva situación que puede emerger del encarecimiento de la tierra agrícola, pero hay dos factores que si parecen claros: por una parte se abre la posibilidad a la modernización del campo egipcio siguiendo el criterio occidental de fuerte inversión de capital, aplicación de tecnología y ampliación del tamaño de las explotaciones a grandes latifundios, con lo que se incrementarán macrocifras como el rendimiento agrícola por hectárea o la producción total. La segunda consecuencia derivada de esta primera. Si este modelo de producción se impone, hay que recordar que en países desarrollados el tanto por ciento de la población activa dedicada a la agricultura es muy bajo: en el Estado español, por ejemplo, está cerca del 8% y se considera que debe reducirlo; actualmente en Egipto el 40% de los trabajadores están ocupados en el sector agrícola y si la modernización de la agricultura egipcia se lleva a cabo en los próximos diez años, como espera el FMI, significaría tener que buscar un nuevo empleo para cerca de 5 millones de campesinos que no tendrían cabida en este nuevo sistema de explotación.
Primeras macrocifras positivas Poco a poco los progresos del PAE empezaban a trasladarse a los macroindicadores: el déficit presupuestario descendió del 20% del PNB en el año 1990-91 al 6,4% en el 1991-92; los subsidios a productos de primera necesidad habían bajado un 6,2%; nuevos impuestos se habían introducido; en marzo de 1993 los aranceles oscilaban, salvo excepciones, entre el 5 y el 80%, tal y como pedía el Banco Mundial; importadores privados podían comerciar con productos que antaño eran monopolio de empresas estatales. Estos datos dieron lugar en marzo de 1993 a la liberación de la segunda fase del crédito del BM de apoyo al programa de liberalización auspiciado por el FMI, que tenía que haber sido concedido en julio de 1992, pero que las discrepancias atrasaron más de medio año. De nuevo estas buenas noticias servían de estímulo para animar a Egipto a continuar profundizando con las reformas. El presidente Mubarak, tras reunirse en EEUU con el director general del FMI Michelle Camdessus y con Bill Clinton, declaró su disposición a continuar las reformas. El nuevo acuerdo con el FMI debía servir de marco para que se aprobase la segunda fase de la condonación de la deuda por parte del Club de París que debía ponerse en marcha el 1 de julio de 1993, condicionada al cumplimiento de las reformas presentadas por el FMI. Con el apoyo de Washington y aduciendo el riesgo de levantamiento popular que podía significar la aplicación excesivamente acelerada de las reformas, los organismos internacionales aceptaron el nuevo acuerdo a pesar de que Egipto sólo cumplía en parte los requisitos. La tercera fase de la condonación de la deuda (20% del total acordado por el Club de París) que debía aprobar el FMI para julio de 1994 fue rechazada por considerar insuficientes los esfuerzos egipcios de los últimos meses para cumplir con las exigencias. El daño de esta medida fue más político que económico ya que la presión de la deuda había dejado de ser agobiante a corto plazo, pero la credibilidad de las reformas y la propaganda internacional que en ese sentido había realizado el ejecutivo egipcio se vieron cuestionadas. Es en este punto cuando las diferencias con las imposiciones de los organismos internacionales se empiezan a hacer más patentes. Las clases que históricamente se habían lucrado con el controlado e ineficiente sistema económico egipcio y su apertura controlada formaron parte del grupo de presión que logró que se ralentizaran las medidas que llevaban a Egipto a ser un país realmente atractivo para el capital exterior y por lo tanto para la posible competencia extranjera. Las tarifas arancelarias dejaron de reducirse como exigía la Organización Mundial de Comercio (OMC), el ritmo de las privatizaciones era desesperadamente lento y dirigido, mientras las trabas burocráticas seguían siendo uno de los impedimentos más importantes para la lenta afluencia de la inversión externa. Uno de los principales puntos de confrontación del gobierno egipcio y el FMI ha sido y sigue siendo la política monetaria. Una de las premisas que suelen ir incluidas en los programas de ajuste estructural es la devaluación de la moneda. El Banco Central de Egipto ha preferido sostener el cambio respecto al dólar manteniendo unos tipos de interés muy altos (en la actualidad rondan el 17%) para atraer fluidez a la libra egipcia e interviniendo directamente en los momentos de mayor especulación contra la moneda egipcia, frente a la petición del FMI de que dejar flotar el cambio al libre albedrío para que sea la oferta y la demanda la que marque su valor (hay fuentes que hablan de que de llevarse a cabo la libra egipcia podría devaluarse hasta un 60%). El control de la inflación podría haber llevado a bajar los tipos de interés, lo que a su vez debería actuar como motor de crecimiento para la economía, pero la defensa del actual cambio no permite demasiadas alegrías a este respecto. Fuentes del FMI calculan que con el descenso de los tipos de interés se podría llevar a cabo una devaluación controlada de la libra de un 20%. Una libra débil apoyaría las exportaciones, aunque también haría más costosas las importaciones que en 1998-99 multiplicaron casi por cuatro a las exportaciones y el pago de la deuda, además de la consecuente huida de capital de los depósitos atraídos por el alto interés del Banco Central egipcio, con lo que se pondría en peligro uno de los logros de las reformas, la reserva de divisas. Las afirmaciones en defensa de la libra y contra su devaluación desde todos los niveles políticos y económicos se han sucedido a lo largo de los últimos diez años, siendo este el tema inabordable para los técnicos del FMI.
Nuevo impulso a las reformas El nombramiento de Gamal al-Ghanzouri como primer ministro en 1996 se interpretó como un impulso a la modernización de la economía, a la entrada de capital extranjero y a la aceleración de las privatizaciones. A pesar de las declaraciones del nuevo primer ministro y del presidente Mubarak sobre la aceleración del proceso de reformas, la realidad siguió siendo la misma, un proceso controlado hasta el último fleco, teniendo en cuenta cualquier posible riesgo tanto de desestabilización social como de pérdida de los privilegios de la clase dominante. Es sólo en octubre de 1996 y tras largas negociaciones cuando se firma un acuerdo con el FMI que permitiría liberar la tercera y última fase de la condonación de la deuda aprobada en 1991 por el Club de París. Por primera vez Egipto acepta incluir entre los posibles temas a discutir la devaluación de su moneda, también se compromete a acelerar las privatizaciones, liberalizar el comercio, desarrollar los mercados financieros y la modernizar la estructura presupuestaria. En mayo de 1997 el parlamento egipcio aprueba tras duros debates la Ley 8/1997 sobre Inversión, que se convertiría desde entonces en el nuevo marco para todas las inversiones, tanto extranjeras como nacionales. Esta ley cambió varias de las pautas bajo las que se movían los hombres de negocios en Egipto hasta ese momento. Los sectores de infraestructuras, hasta entonces intocables para manos privadas, se ven favorecidos por incentivos para atraer inversiones, de esta iniciativa saldrán varios contratos en modalidad BOOT para explotar plantas energéticas por compañías privadas. Otros sectores beneficiados por esta ley son el software, la ensamblación de automóviles, el turismo o las manufacturas, así como las PYMEs y los exportadores. Se establecen una serie de garantías para crear el clima de confianza y tranquilidad necesario para atraer inversión extranjera entre las que destacan la imposibilidad de nacionalizar o confiscar empresas; ninguna agencia estatal interferirá en la imposición de los precios de los productos o beneficios de las empresas; las empresas podrán poseer el terreno y edificios en los que desarrollen sus actividades independientemente de la nacionalidad de sus propietarios. La nueva velocidad en la marcha de la privatización del sector público (desde 1991 hasta 1996 sólo se habían privatizado 1.500 de los 30.000 millones de dólares que se calcula representan los activos públicos) empezó por marcar las pautas a seguir en el proceso en el que se empezaría por aquellas empresas públicas que tenían beneficios, y se seguiría por las que sólo necesitaban un reajuste financiero. Estudiando las distintas formas de privatización usadas por el gobierno egipcio en las 131 empresas vendidas se observa que los modelos en los que participa un mayor número de accionistas queda relegado para las empresas con menor valor bursátil, dejando el método de asignación directa a una sola empresa, tras un concurso público, para las compañías más grandes y apetecibles, dando así lugar al traspaso poco trasparentes de empresas públicas a familias dominantes en el mundo económico y político egipcio o a grandes multinacionales. Las disputas y el cruce de acusaciones de sobornos y corrupción son una constante en las privatizaciones, la falta de transparencia en las adjudicaciones o los precios excesivamente altos según los inversores extranjeros o demasiado bajos según los detractores internos son fuente de continuas polémicas. Uno de los capítulos más escabrosos ha sido la dimisión del presidente de la Bolsa de El Cairo en 1998 acusado de amparar manipulaciones en los precios de algunos valores. El boom bursátil que siguió a los 18 primeros meses del proyecto firme de privatización (hasta septiembre de 1997) perdió un tercio de su valor en los siguientes 12 meses haciendo dudar de los mecanismos de privatización y sus verdaderos beneficiarios. Se acusa a una serie de grandes conglomerados familiares de lucrarse a costa de los precios de ganga a los que el estado les vende las antiguas empresas públicas. Los más representativos son los grupos Osman, Bahgat y Orascom. Detrás de cada uno de ellos se hallan familias enormemente influyentes cuyo mayor interés en el proceso de reformas es que se haga de tal manera que su posición de monopolio durante el régimen socialista se perpetúe ahora en nombre del mercado. Compañías dedicadas a la exportación e importación, construcción, turismo o franquicias de grandes firmas occidentales como McDonald's o Microsoft son algunos de los campos en los que su presencia es dominante. A pesar del impulso privatizador el Estado seguía manteniendo importantes participaciones en numerosas empresas privatizadas, además de controlar todas aquellas cuya producción considera estratégica. La crisis financiera que se desencadenó en 1997 en el sudeste asiático sirvió de excusa para frenar el ímpetu privatizador que parecía envolver al ejecutivo egipcio y en el verano de 1998 se paralizó el proceso justo en el momento en el que el FMI estaba pidiendo que se comenzase con sectores claves como la banca, los seguros y las telecomunicaciones. Pero el gobierno no sólo no profundizó en estas privatizaciones sino que decidió recomprar parte de sus antiguas participaciones en empresas públicas, como por ejemplo la readquisición a principios de este año de las Tiendas Libres de Impuestos tan sólo dos años después de su privatización, tras una larga polémica por la aprobación de una ley que restringía su actividad justo después de ser vendidas. Este es uno de los ejemplos de la lucha interna que existe dentro del propio gobierno entre los que apoyan el proceso de reformas y los que intentan torpedearlo desde dentro. El primer guiño a favor de los defensores de las reformas, que tiene su culminación en la composición del último gobierno, fue el nombramiento de Youssef Boutros-Ghali en julio de 1997 como ministro de Economía. Boutros-Ghali había sido miembro del FMI y tenía buena reputación en círculos económicos internacionales por ser un claro defensor del proceso de reformas. También era visto como parte de una nueva generación de egipcios bien formados técnicamente y que daría nueva fuerza a un ejecutivo plagado de dinosaurios adeptos al viejo estilo de hacer las cosas. En los siguientes años el entusiasmo con que se recibió su incorporación al gobierno sería rebajado precisamente por la vieja guardia inmovilista del ejecutivo.
Primeros atisbos de crisis El freno momentáneo de las reformas en 1998 tuvo un claro efecto negativo en la economía egipcia, involucrada ya de manera indisoluble con la nueva economía, con lo que ello significa en dependencia en los números, informes de instituciones internacionales y la confianza de la nebulosa llamada inversores internacionales. El inesperado cambio en la política económica egipcia se debió principalmente al miedo que desencadenó la crisis financiera de 1997 y la fractura social que produjo en los dragones asiáticos, tantas veces puestos como modelo a seguir por el resto de países en desarrollo. Esta situación fue aprovechada por la facción más inmovilista del régimen para dar marcha atrás a unas reformas con las que nunca habían simpatizado. En este marco se entiende la ya mencionada ley propuesta por el ministro de finanzas Moheiddin al-Gharieb restringiendo la actividad de las tiendas libres de impuestos. Este episodio, unido a nuevas restricciones contra la importación, en un intento desesperado de frenar el galopante aumento del déficit comercial. El problema con que se encontraron estas nuevas medidas es que fueron tomadas en un entorno económico en el que ya no encajaba la filosofía proteccionista que antaño defendía este sector. El buen comportamiento de la economía egipcia durante la crisis financiera mundial, que en contra de lo esperado no sufrió tanto como otros países que están abriendo su economía como Brasil y Argentina, se vio perjudicado por el retroceso en la política aperturista. Las presiones sobre la economía egipcia y su inestabilidad durante 1999, que han frenado la buena marcha de las macrocifras egipcias que amenazan con recesión, tienen su origen primero en esta marcha atrás de las reformas dentro del ambiente de permanente intranquilidad que genera la contradictoria toma de decisiones del ejecutivo egipcio. Los efectos de este pequeño retroceso en un entorno tan frágil tuvieron una rápida repercusión en la pérdida de confianza de los inversores internacionales, pérdida de competitividad, aumento de la presión de los acreedores y organismos internacionales, así como la grave crisis de liquidez de la que se especula que fue la razón última por la que Ganzouri perdió el apoyo de Mubarak y por lo tanto su puesto de primer ministro. El problema de liquidez, tanto interna como externa, es el reflejo de una serie de ineficiencias del sector financiero egipcio que intenta mantener un pie y medio en el antiguo sistema estatal, fijo y controlado mientras coquetea con las grandes instituciones buscando la manera más lenta de modernizar un sector vital para los dos sistemas que actualmente conviven en Egipto. Por una parte los bancos estatales son una fuente inagotable, o así se entiende desde el aparato del estado, de financiación para los proyectos, subvenciones y subsidios necesarios para mantener el actual sistema de patronazgo. Por otra los nuevos inversores exigen un sistema financiero dinámico, que les proporcione las baratas fuentes de financiación necesarias para emprender sus nuevos proyectos empresariales. Respecto a la convertibilidad de la libra pasa algo parecido, como ya hemos visto, las instituciones internacionales aseguran que la libra está sobrevalorada entre un 25 y un 40 por ciento, defienden que si las autoridades monetarias egipcias dejasen flotar la moneda a su valor real las exportaciones egipcias ganarían competitividad, se podrían bajar los tipos de interés y así activar el crecimiento económico. Pero son los mismos exportadores egipcios los que se oponen a la devaluación de la libra porque aseguran que la dependencia de la industria egipcia de la importación de bienes de equipo extranjeros encarecerían las propias exportaciones. El centro de la polémica de la vida económica egipcia lo ha monopolizado casi exclusivamente durante el último año el citado problema de liquidez, sus causas y consecuencias. Una de las causas principales es la financiación con créditos a corto plazo de inversiones del Estado como proyectos de construcción, o los megaproyectos en los que se haya embarcado (el Nuevo Valle en el sur del país, el programa de desarrollo del Norte del Sinaí, el Golfo de Suez y el nuevo puerto de Port Said) cuando su proyección de productividad es a largo plazo. Los bancos tienen problemas para lograr ingresos siendo cada vez más difícil y costoso lograr créditos de instituciones internacionales. Al haber problemas de financiación la inversión decrece, aumenta la dificultad del Estado para cumplir sus compromisos (deuda externa e interna, salarios públicos, subsidios, etc.), las expectativas se resienten, por lo que vuelve el peligro de recesión.
La llegada del nuevo equipo económico La mala marcha de la economía y el aluvión de críticas recibida por el gobierno en la búsqueda de soluciones acabó con el primer ministro que más poder había acumulado en Egipto desde su independencia. La caída de Ganzouri es un reflejo de su propia ambición, de su obsesión por controlar todos los movimientos de sus ministros, negándoles la autonomía necesaria para poder realizar sus funciones. Al ser el último responsable de todos los movimientos, sobre todo económicos, también se le apuntó como el principal responsable del dubitativo momento de la economía egipcia. El nuevo primer ministro Atef Obeid elegido por el presidente Mubarak el 10 de octubre ha dado un giro al equipo económico y de infraestructuras de su antecesor, dejando fuera del nuevo gabinete a viejos dinosaurios que estaban presentes, en algunos casos, desde finales de los años 70. Obeid envuelto en el proceso de reformas desde los años 1980 es un buen conocedor del sector público del que era responsable en el gabinete de Ganzouri y responsable del plan de privatizar 314 empresas públicas para el año 2001 que se demostró irrealizable, entre otras razones por la fuerte oposición de algunos de sus excompañeros de gabinete. En su primera declaración de intenciones siguió jugando a la ambigüedad a la que ya nos tiene acostumbrado las altas instancias egipcias. Habló para la galería de oídos extranjeros: acelerar la privatización, acabar con la inestabilidad financiera, atraer inversión extranjera, desarrollar el sector bancario, eliminar los obstáculos a la exportación..., y también para el pueblo egipcio: mejora del sistema educativo, revitalizar el sector estatal, acabar con el problema crónico de la vivienda. En la reestructuración de Obeid varios ministros importantes han perdido su puesto como el de planificación y cooperación internacional Zafer al-Bisri, comercio y suministros Ahmed Guweily, finanzas Moheiddin al-Ghabrieb estos dos últimos acusados de ser los promotores de las medidas antireformistas que habían dañado la imagen internacional de la economía egipcia y la habían colocado al borde de la recesión. En el sector de las infraestructuras dos viejos colaboradores del régimen han perdido su cartera: Soliman Metwalli, ministro de transportes y comunicaciones acusado de ser el responsable del continuo retraso de la privatización del gigante egipcio de telecomunicaciones Telecom Egypt; y Maher Abaza, ministro de energía. El imperio de Metwalli de telecomunicaciones y transportes ha quedado dividido en dos nuevos ministerios: ministerio de Transportes, Comunicaciones y Aviación Civil; y el ministerio de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información. El único ministro del equipo económico que se mantiene es precisamente el encargado de coordinar el comité económico del gobierno y ministro de economía y comercio exterior Youssef Boutros-Ghali. Los nuevos ministros parecen estar más próximos a los postulados proaperturistas del ministro de economía que sus predecesores, ya que salvo alguna excepción son tecnócratas educados a la occidental, con una mayor proyección exterior. Otro de los relevos significativos ha ocurrido al frente del Ministerio de Petróleo, puesto que ha recaído en Sameh Fahmy antiguo director ejecutivo de Midor, la primera refinería privada del país, con lo que se espera que cambie el rumbo de su predecesor y fomente la exportación de gas y la participación del sector privado. Lo que no ha cambiado el nuevo primer ministro, tal y como se esperaba, ha sido al núcleo duro del gobierno donde repiten el ministro de Asuntos Exteriores Amr Moussa, ministro de Información Safwat el-Sharif y el ministro de Defensa M. Hussain Tantawi. El recibimiento entre el ambiente comercial internacional al nuevo gabinete ha sido positivo, al igual que en la bolsa egipcia que subió tras varias semanas de apatía. Pero cuando apenas han transcurrido seis meses desde que el nuevo gobierno se puso en marcha no parece que hayan cambiado mucho las cosas. El primer problema que ha tenido que atajar ha sido la crisis de liquidez. Se han preparado una serie de medidas para pagar en nueve meses la deuda del Estado a empresas, tanto del sector público como privado, que asciende a 25 mil millones de dólares a través de recursos reales, es decir evitando la antigua práctica de imprimir moneda con el consecuente repunte inflacionista. Los mencionados recursos deben llegar del presupuesto aprobado para el 2000/2001, el aumento en las exportaciones de petróleo (3 mil millones de dólares), y los ingresos por privatizaciones (5 mil millones). Los círculos financieros han dado por buenas las intenciones del primer ministro y la actividad empieza a revivir. Pero los problemas de Egipto en su adecuación a los mercados mundiales siguen siendo los mismos que hace diez años pero con una sociedad mucho más alerta y preocupada, y con grandes retos a los que hacer frente. La llamada orientación hacia la exportación no ha funcionado como se esperaba mientras la apertura sí ha significado la duplicación de las importaciones. La aceleración del proceso de privatización sigue sin pasar de la primera velocidad. La esperada privatización del primer tramo (10%) de Telecom Egypt se ha ido posponiendo de enero de este año a abril, y ahora pospuesto una vez más sin fecha fija. También sin fecha se encuentran otras dos privatizaciones muy esperadas: la de uno de los cuatro grandes bancos estatales y la de las compañías de seguros, también está previsto que siete eléctricas locales que sean privatizadas para mediados del 2001. Otro de los problemas que apenas ha mejorado en los últimos diez años ha sido la ineficaz y corrupta administración, la justicia lenta y poco transparente, los impredecibles y arbitrarios aranceles a la importación que frenan la llegada del necesario capital internacional. Las luchas dentro del aparato que controla el país entre detractores y seguidores del nuevo orden económico siguen desarrollándose, mientras la economía egipcia ha dado pasos suficientemente importantes para que la marcha atrás ya no sea posible. La única opción que parece quedarle a Egipto es negociar la velocidad a la que quiere realizar esta transición, que por lo visto hasta ahora y por los apoyos estratégicos con los que cuenta seguirá siendo muy lenta. |
