Guerra y sanciones a Iraq

Iraq

Guerra y sanciones a Iraq Naciones Unidas y el 'nuevo orden mundial' Valoración legal de las sanciones de NNUU sobre Iraq Saad Hamid Abogado jordano, responsable jurídico del Center for Economic and Social Rights (EEUU)

1. El marco legal 1.1. El Consejo de Seguridad tras la Guerra Fría La Carta de Naciones Unidas (NNUU) -organismo que nació como respuesta a los horrores de la Segunda Guerra Mundial-- proporciona al Consejo de Seguridad (CS) amplios poderes para mantener la paz y la seguridad internacionales. Sin embargo, las tensiones Este-Oeste durante el período de Guerra Fría ha impedido al CS ser totalmente eficaz al respecto. Como resultado, entre 1945-90 el CS impuso sanciones multilaterales sólo en dos casos: un embargo comercial a Rodesia (actualmente Zimbabue) en 1966 y un embargo de armas a Sudáfrica en 1977. Dada esta parálisis política, hasta ahora no había habido una necesidad práctica de definir los límites legales de las acciones del CS. El fin de la Guerra Fría trajo esperanzas para un Nuevo Orden Mundial basado en el respeto universal del derecho internacional. También aportó nueva vida a un CS moribundo que, superando su estancamiento interno, adoptó rápidamente el papel de fuerza dominante en asuntos internacionales. Desde el 1990, el CS ha impuesto sanciones multilaterales contra ocho Estados diferentes, y ocasionalmente autorizó el uso de la fuerza militar, la más notable contra Iraq en 1991 [1]. Aunque estas acciones hayan derivado a menudo en importantes pérdidas de vidas de civiles y propiedades, todavía no ha habido ningún intento de establecer los parámetros legales dentro de los cuales el CS debe operar. Algunos tratadistas argumentan que el CS, producto de la Carta de NNUU, puede actuar por encima de las leyes internacionales, como una ley en sí mismo. Refutando esta peligrosa posibilidad, Justice Weeramantry, del Tribunal Internacional, indica que: "La historia de la Carta de NNUU (...) corrobora la visión de que una limitación de los poderes del CS es que tales poderes deben ser deben ejercerse según los principios establecidos por el derecho internacional" [2]. El caso de Iraq ha hecho patente la necesidad de reafirmar y definir claramente las prerrogativas legales del CS. Está claro que el relevante poder del CS para intervenir en los asuntos internacionales debe de ser limitado por los principios reconicidos del derecho internacional. Durante seis años, el CS ha mantenido sanciones globales [contra Iraq] sin referirse nunca a su obligación legal de actuar de acuerdo con los derechos humanos y los principios humanitarios. A pesar de la muerte de miles de niños iraquíes, la comunidad internacional todavía se plantea la cuestión crucial de la legalidad de las sanciones del CS impuestas a Iraq. 1.2. La definición de los límites legales El CS fue establecido por la Carta de NNUU y de ella deriva su autoridad [3]. De todos los órganos creados por la Carta, sólo el CS tiene poder para tomar medidas de presión para mantener la paz y la seguridad. El Capítulo VII de la Carta otorga explícitamente poderes al CS para imponer sanciones económicas, e incluso acciones militares, ante la amenaza a la paz y seguridad internacionales [4]. Es más, la Carta obliga a los Estados miembros a acatar las resoluciones del CS aun cuando éstas entre en conflicto con otros tratados [5]. Sin embargo, tanto bajo la Carta como bajo las leyes internacionales, los poderes del CS están acotados por el cumplimiento de los derechos humanos y los principios humanitarios. El artículo 24 de la Carta señala que el CS "debe actuar de acuerdo con los Propósitos y Principios de NNUU" en el uso de su autoridad para mantener la paz y la seguridad [6]. Entre los Propósitos y Principios fundamentales propuestos en el artículo 1 está la promoción de los derechos humanos [7]. Incluso el Preámbulo de la Carta se inicia estableciendo la determinación de "reafirmar su fe en los derechos fundamentales del ser humano y en la dignidad y el valor de la persona" [8]. Durante los últimos cincuenta años ha habido una aceptación casi universal del creciente cuerpo de legislación humanitaria, desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada por unanimidad por la Asamblea General (AG) de NNUU en 1948, hasta la Convención Internacional sobre los Derechos de la Infancia, ratificada en 1990 por casi todos los países del mundo [9]. El CS no es partícipe técnicamente de estos acuerdos de la manera en que sí lo son los Estados que los han ratificado. Sin embargo, cada uno de estos tratados se elaboraron a partir de la idea original sobre los derechos humanos que defiende la Carta, haciendo de esta manera que ambos tratados (no ya provisiones especificas) obliguen al CS por medio de su artículo 24 [10]. Las obligaciones que el CS tiene respecto a los derechos humanos no son las mismas a las de cualquier Estado. Por una parte, el poder y la autoridad moral de los miembros de NNUU, actuando colectivamente a través del CS, debería propiciar un mayor peso en la protección de los derechos humanos que la actuación individual de un Estado. Por otra parte, cuando la paz y la seguridad se ven amenazadas, el CS puede requerir cierta mayor libertad de acción que la permitida a un Estado. En cualquier caso, el CS está obligado a actuar de acuerdo con los derechos humanos y los principios humanitarios cuando propone acciones colectivas. Desde el punto de vista contrario, que el CS sea libre para violar estos principios no sólo contradice la Carta de NNUU, sino también el sentido común. Una decisión del Tribunal Internacional recientemente elaborada señala: "tan siquiera formulada una vez la consideración de que una resolución del CS pueda requerir su participación en un genocidio, para que su carácter inaceptable sea manifiesto" [11]. El marco preciso impuesto por la Carta y las leyes internacionales a las acciones del CS está todavía por definir. No es el fin de este estudio elaborar una guía al respecto. Pero sí es posible deducir una serie de requisitos legales mínimos referidos a dos amplias categorías: a) obligaciones procesales, para reconocer explícitamente su obligación de promover y respetar el núcleo esencial de los derechos humanos y la legislación humanitaria, así como adoptar medidas concretas para su propio seguimiento y control en relación a estos principios; y b) obligaciones substanciales, para asegurar que sus actividades no tienen como resultado la violación de estos principios, particularmente entre los sectores de la población más vulnerables, como niños y mujeres, que disfrutan de protección especial bajo las leyes internacionales. Estas dos categorías de obligaciones pretenden sólo establecer el umbral mínimo necesario dentro del cual evaluar el cumplimiento de sus obligaciones legales por parte del CS. 2. Violaciones de la Carta de NNUU y de la legislación internacional 2.1. Violaciones procesales Los deberes del CS en cuanto a obligaciones procesales se limitan a reconocer, considerar y valorar el impacto de sus actividades sobre los derechos humanos. No hay, sin embargo, un mecanismo esencial de autorregulación contra la comisión de violaciones esenciales. Estas obligaciones son especialmente importantes, ya que no existe ninguna otra institución con autoridad expresa en la Carta de NNUU para revisar las decisiones del CS. Varios casos recientes presentados ante el Tribunal Internacional han abierto la polémica de si éste debería tener poder para revisar las actuaciones del CS (del mismo modo que el Tribunal Supremo de EEUU revisa la constitucionalidad de los actos del Presidente y el Congreso) [12]. Hasta que el Tribunal decida sobre este punto, el CS es el encargado de juzgar la legalidad sus propios actos. Es, por lo tanto, crucial que el CS se reconozca a sí mismo como responsable y marque los límites legales de sus actos. El CS ha infringido claramente estos deberes procesales mínimos en el caso de las sanciones a Iraq. A pesar de frecuentes declaraciones de interés con respecto a la situación humanitaria en Iraq, el CS ha fracasado en el reconocimiento de su propia responsabilidad legal para proteger los derechos de la población civil iraquí que sufre las sanciones [13]. Mientras las resoluciones del CS invocan frecuentemente la autoridad de las leyes internacionales y condenan a Iraq por violar los derechos humanos de sus propios ciudadanos, no se reconoce que el CS está, asimismo, comprometido por el respecto de los derechos humanos y la legislación internacional [14]. El CS también ha infringido sus deberes procesales fracasando a la hora de hacer un seguimiento del impacto de las sanciones y una valoración de las mismas desde el punto de vista humanitario. Durante seis años, el CS ha dedicado considerables recursos y personal en cinco nuevas Comisiones para controlar el cumplimiento de las resoluciones del CS en temas tales como los programas de inspección de armamento iraquí, el establecimiento de la frontera entre Iraq Kuwait y la localización de los prisioneros de guerra kuwaitíes [15]. El trabajo de estas comisiones ha sido apoyado frecuentemente con acciones militares o la amenaza de ellas. Por contra, todavía el CS no ha apoyado ni creado una comisión para controlar el impacto de las sanciones en los más elementales derechos humanos, sino que, ocasionalmente, ha tomado datos de investigaciones independientes o de informes de otros estamentos de NNUU. Esta omisión es particularmente llamativa dadas las claras evidencias del enorme sufrimiento provocado en Iraq. Inmediatamente tras la Guerra del Golfo, el Secretario General de NNUU, Javier Pérez de Cuéllar, advirtió que: "El mantenimiento de la limitación en el abastecimiento alimentario y el deterioro de las condiciones nutricionales y de salud de la población iraquí en los próximos meses desembocará necesariamente en una situación de hambruna y en el empeoramiento de ya desastrosa situación humanitaria que hay en el país" [16]. Por otra parte, el CS ha intentado evitar cualquier tipo de responsabilidad legal culpando al gobierno de Sadam Husein, dando énfasis en particular a la negativa de Iraq, durante el período 1991-92, a aceptar las resoluciones 706 y 712, que permiten una venta limitada de petróleo para la adquisición de productos de primera necesidad. En 1992, una declaración oficial del Presidente del CS es indicaba de tal consideración: "El gobierno de Iraq, al actuar de esta manera, ha renunciado a la posibilidad de cubrir las necesidades esenciales de su población civil y es, por lo tanto, plenamente responsable de sus problemas humanitarios". [17] Sin embargo, la intransigencia de Sadam Husein no puede, de ninguna manera, justificar violaciones por parte del CS. Como principio fundamental, los derechos humanos son inherentes a la dignidad de cada persona y son propios de cada individuo. Estos derechos no dependen, por tanto, de la posible inmoralidad de un gobierno, particularmente cuando los ciudadanos no tienen voz en las decisiones de dicho gobierno [18]. La negativa de Iraq a cumplir las resoluciones del CS no dan a éste licencia para no respetar los derechos humanos de los ciudadanos iraquíes. La falta de reconocimiento de sus obligaciones legales por parte del CS ha dejado la peligrosa impresión (totalmente contraria a la Carta de NNUU cuando proclama su "fe en los derechos humanos fundamentales y la dignidad y valor de la persona") de que el Consejo tiene libertad para imponer castigos colectivos sobre la población por culpa del empecinamiento de sus líderes. El CS ha promovido tal consideración al fallar en establecer criterios en la imposición de las sanciones y en la evaluar de su impacto. Debido a este tipo de actuaciones y omisiones, en su caso, el CS ha traspasado su responsabilidad legal, violando sus deberes procesales mínimos derivados de la Carta de NNUU y del derecho internacional. 2.2. Violaciones sustantivas Evaluar la legalidad explícita de las sanciones del CS contra Iraq se hace difícil ante la ausencia de precedentes que definan las violaciones en este campo legal. En gran parte la dificultad deriva del hecho de que el CS es la única institución con una autoridad y una responsabilidad que difiere de la de los Estados individuales. Cuando responde a una amenaza a la paz y la seguridad, el CS opera en un área intermedia entre la guerra y la paz, creando la incertidumbre de si el CS debería ser responsable de los derechos humanos en tiempos de paz o de las leyes humanitarias en tiempo de guerra (también llamadas leyes de guerra). Hay que tener en cuenta que, por una parte, las sanciones contra Iraq se han mantenido después del cese técnico de los combates con la resolución 687; por otra, la responsabilidad del CS de mantener la paz y la seguridad, y su posición con respecto al gobierno iraquí y a su población (como una fuerza externa que ejerce presión sobre el país) hacen necesario un marco de derecho humanitario como referencia. Aunque ambos regímenes legales -para tiempos de paz o de guerra- se fundamentan en la normativa humanitaria, ofrecen diferentes niveles de protección a los individuos. Las leyes en tiempo de guerra permiten causar daños civiles colaterales que no sean desproporcionados al valor del objetivo militar legítimamente atacado [19]. Pero, por otra parte, los derechos humanos otorgan una protección estricta a la vida civil, la salud y la propiedad en todas las circunstancias. Ya que el CS está obligado a promover los derechos humanos en todas sus actividades y dado que el actual nivel de obligación debe situarse en algún punto entre los derechos humanos y la legislación humanitaria, considero que las acciones del CS atentan contra los principios nucleares que subyacen a ambos regímenes, principios por lo demás enraizados en el propósito fundacional de NNUU. 2.2.a. La legislación sobre los derechos humanos La muerte previsible y evitable de cientos de miles de niños afecta claramente una serie de derechos humanos fundamentales. El más importante de todos ellos es el derecho a la vida, considerado por el Comité de Derechos Humanos de NNUU como "el derecho supremo, que no puede ser derogado ni siquiera en el caso de una emergencia pública" [20]. La trágica pérdida de vidas en Iraq por culpa de las sanciones constituye una violación masiva de este máximo derecho fundamental. De igual modo, las sanciones han incidido sobre el derecho a la salud y a un nivel de vida adecuado, garantizados por la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención Internacional sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y otros tratados internacionales [21]. Hay que destacar que los niños han sufrido desproporcionadamente debido a las sanciones. Amparados por la legislación sobre derechos humanos, los niños son considerados especialmente vulnerables y se les otorga una protección especial. La Convención Internacional sobre los Derechos de la Infancia ha sido ratificada por más países que cualquier otro tratado de derechos humanos en la historia, incluyendo todos los miembros permanentes del CS [23]. Entre sus conclusiones, la Convención reconoce específicamente que "cada niño tiene el derecho inherente a la vida" y hace un llamamiento a todos los Estados "para asegurar en la medida del máximo posible la supervivencia y el desarrollo del niño", así como "para tomar las medidas oportunas para disminuir la mortalidad infantil y juvenil" [23]. Es difícil encontrar un quebrantamiento más grave de los derechos del niño en la Historia moderna que el sufrimiento y la muerte de centenares de miles de niños menores de cinco años causada por una disputa política entre su gobierno y la comunidad internacional. El CS es, en gran parte, responsable de estas violaciones al mantener las sanciones sin tomar medidas efectivas para evitar el sufrimiento que provocan. Por contra, el CS, y en particular el representantes de EEUU en el mismo, argumentan que Sadam Husein y su gobierno son los únicos respnsables de los sufrimientos de la población civil y, por lo tanto, de la violación de los derechos humanos. El CS culpa a Iraq de a) rechazar el cumplimiento de las resoluciones de alto el fuego del CS, en particular las resoluciones que autorizan a Iraq a vender una cantidad limitada de petróleo para la compra de alimentos y medicinas [24]; y b) de derrochar dinero en artículos de lujo para Sadam Husein en lugar de hacerlo en alimentos y medicinas para la población necesitada. Es importante examinar ambas alegaciones cuidadosamente antes de asignar la responsabilidad por las violaciones de los derechos humanos que se derivan de las sanciones. Es cierto que los niños iraquíes no estarían enfermos y hambrientos si su gobierno hubiera cumplido con todas las condiciones para el levantamiento de la sanciones. Sin embargo, como hemos indicado en la sección anterior, este es un hecho independiente de la obligación que respecto a los derechos humanos de la población iraquí tiene el CS. Cuando menos, la obligación del CS en la promoción de los derechos humanos le obliga a adoptar las medidas necesarias para que sus decisiones no dañen gravemente tales derechos. En el caso de Iraq, pese al masivo daño civil ocasionado, el CS ha rehusado recurrir a alternativas menos drásticas que el mantenimiento de sanciones globales, o a tomar medidas efectivas que mitigaran su impacto sobre la población civil. No puede haber justificación legal en la insistencia del CS para mantener un régimen de sanciones singularmente severas que castigan a miembros inocentes de la comunidad mundial. El segundo argumento del CS puede mitigar el grado (pero no el hecho) de su responsabilidad en las violaciones de los derechos humanos que se están cometiendo sobre la población iraquí. Un análisis sobre la actuación del CS en relación a los derechos humanos debe tener en cuenta la responsabilidad compartida por el gobierno iraquí. Pero el CS sigue siendo responsable del hecho de que esta situación niegue, antes que promueva, el respeto de tales derechos. Las sanciones han reducido el Producto Interior Bruto de Iraq a menos del 10% de su nivel previo [1990] [25]. Solo una escueta fracción de estos reducidos ingresos llegan a menos del gobierno en forma de divisas. Pero Iraq necesita miles de millones en divisas para la adquisición de cantidades suficientes de alimentos, medicinas y otros productos de primera necesidad. Es más, durante el período de imposición de las sanciones el gobierno iraquí ha mantenido, con un coste notable, un sistema de racionamiento público eficaz y equitativo. Esto es coincidente con el hecho de que, antes de las sanciones, Iraq mantuvo el más generoso sistema de protección social público Mundo Arabe. Por otra parte, el argumento del despilfarro presidencial en palacios y yates no sólo aparece como una exageración con fines políticos, sino que también ignora el hecho de que este tipo de gastos son pagados con dinares iraquíes y, por lo tanto, no distraen ninguna cantidad de las divisas disponibles para la adquisición de alimentos y medicinas [26]. 2.2.b. La legislación humanitaria Incluso dentro del marco más permisivo del derecho humanitario, las sanciones del CS violan normas legales bien establecidas. Los principios básicos sobre los que se asientan las leyes en tiempo de guerra son los de distinción y proporcionalidad. El principio de distinción propone que las partes beligerantes distingan entre la población civil y la militar en todo momento, y que los ataques sólo vayan dirigidos a objetivos militares [27]. Este es el principio fundamental que rige toda la legislación humanitaria en tiempo de guerra. El derivado principio de proporcionalidad establece que los ataques contra objetivos militares no causen excesivos daños a la población civil [28]. La Convención de Ginebra define la proporcionalidad como el principio por el que se prohíbe "cualquier ataque que pudiera causar pérdida de vidas, heridos, pérdidas materiales (...) de la población civil, que sea excesivo en relación con las ventajas militares que se deriven de la acción militar" [29]. La imposición de sanciones totales que ocasionan el colapso económico total y la muerte de centenares de miles de civiles infringe abiertamente el principio de distinción. Un reciente protocolo a la Convención de Ginebra deja explícitamente fuera de la ley la utilización de medidas que causen el hambre de una población como método de guerra, considerando que "en ningún caso (...) deberán ser tomadas acciones que pudieran causar o conducir a la falta de abastecimiento de alimentos o de agua a la población civil para causar hambre" [30]. La cuestión clave que subyace al principio de distinción si las sanciones se dirigen contra el conjunto de la población como método para influenciar al régimen (lo que supondría una clara violación), o directamente al régimen, causando daños colaterales a la población civil. Incluso tratando de amparase en el argumento de que las sanciones van dirigidas directamente contra el régimen antes que contra la población, el CS debe todavía demostrar que no han tenido un impacto desproporcionado sobre los civiles. El principio de proporcionalidad es un criterio subjetivo y maleable, fácilmente susceptible de ser manipulado por las partes beligerantes para justificar las bajas entre la población. Sin embargo, comentarios legales autorizados sobre la legislación en tiempo de guerra aportan líneas de interpretación: "Una remota ventaja [militar] a adquirir en un desconocido momento del futuro no puede ser considerada como argumento frente a pérdidas civiles (...). La ventaja aducida ha de ser sustancial y relativamente inmediata (...). No es aceptable argumentar que se trata de crear las condiciones necesarias para lograr la rendición por medio de ataques que incidentalmente dañan a la población civil" [31]. Los logros alcanzados tras cinco años de sanciones totales, medidos por medio del grado de cumplimiento por parte de Iraq de las resoluciones de alto el fuego, son extremadamente remotos en comparación con los enormes daños civiles ocasionados [32]. Aun cuando los objetivos de las sanciones, como la eliminación del armamento no convencional iraquí para asegurar la paz y la seguridad en la región, sean incuestionablemente de gran importancia, no queda claro hasta que punto lo que se ha conseguido en este aspecto puede ser atribuido a las sanciones totales impuestas. Iraq ha a menudo revelado importante información sobre sus programas armamentísticos como consecuencia de defecciones de responsables [del régimen] de alto nivel o ante amenazas militares. Por otra parte, la magnitud de la mortandad causada por el hambre y la enfermedad asociados a las sanciones ha sido bien documentada desde el final de la Guerra del Golfo. La magnitud de esta tragedia para la infancia iraquí destaca incluso entre las sangrientas cotas del siglo XX. En Iraq han muerto más niños menores de cinco años como resultado de las sanciones que la población civil y militar que, conjuntamente, ha perecido como resultado de la guerra de depuración étnica de la antigua Yugoslavia o de las bombas atómicas lanzadas sobre Japón. Atendiendo a estas circunstancias, parece claro que las sanciones del CS sobre Iraq han violado los principios fundamentales de la legislación humanitaria. Guerra y sanciones a Iraq